بازار آریا - دکتر عابدین سالاری‌اسکر* زمین در اقتصاد شهری تنها یک دارایی فیزیکی نیست؛ بلکه مهم‌ترین متغیر نهادی و مالی در شکل‌دهی به رفتار شهر، سرمایه‌گذاری و نابرابری است. در اغلب کلان‌شهرهای جهان، زمین به‌مثابه «ابزار سیاست عمومی» بازتعریف شده‌است؛ اما در تهران، همچنان منبع اصلی تامین مالی تلقی می‌شود. در بودجه و درآمد سنواتی شهرداری در چند دهه اخیر، به‌طور متوسط بالای 70درصد درآمدهای شهری از کدهای مرتبط با حوزه شهرسازی (صدور پروانه، فروش تراکم و تغییر کاربری و...) و حوزه ملک و مستغلات (فروش دارایی‌ها و...) به‌دست آمده است.
این ساختار، نه‌تنها درآمدی ناپایدار ایجاد کرده، بلکه در بلندمدت به افزایش قیمت زمین، تشدید شکاف فضایی و کاهش کارآیی سرمایه‌گذاری شهری منجر شده‌است.در تحلیل‌های کلاسیک (از ریکاردو تا آلونزو)، ارزش زمین از دو منبع می‌آید: موقعیت و دسترسی. اما در شهرهای مدرن، ارزش زمین بیش از هر چیز حاصل تصمیمات عمومی است، یعنی از مکان‌یابی زیرساخت‌ها، طرح‌های توسعه و کیفیت حکمرانی شهری.
به‌همین دلیل اقتصاددانان از مفهوم افزایش «ارزش برون‌زاد» استفاده می‌کنند. به‌بیان ساده، وقتی ارزش زمین بدون تلاش مالک و صرفا به‌واسطه سرمایه‌گذاری عمومی افزایش می‌یابد، این ارزش‌افزوده محصول سیاست است، نه بازار! در کلان‌شهر تهران نیز این پدیده به‌وضوح دیده می‌شود: اجرای یک خط مترو، احداث بزرگراه یا افتتاح یک مرکز خرید می‌تواند در شعاع دو کیلومتری، قیمت زمین را بین 20 تا 60درصد افزایش دهد، اما هیچ سازوکار نهادی برای بازگرداندن بخشی از این ارزش به خود شهر وجود ندارد.
مساله ساختاری: مالیات بر هزینه، نه بر ارزش
مدل و مجموعه فعلی عوارض شهری و محلی در تهران، ماهیت «هزینه‌ای» دارد؛ یعنی مبنای محاسبه آن، هزینه خدمات یا مساحت ملک است، نه ارزش واقعی ایجادشده! این در حالی است که در تجربه جهانی، عوارض و مالیات‌های شهری به‌تدریج به سمت «ارزش‌محوری» حرکت کرده‌اند؛ رویکردی که در ادبیات اقتصاد شهری با نام «بازتملک ارزش زمین» شناخته می‌شود. در این‌مدل، دولت محلی بخشی از ارزش‌افزوده ناشی از سرمایه‌گذاری عمومی را از طریق سازوکارهای مشخص (عوارض توسعه، مشارکت در پروژه، یا سهم از ارزش‌افزوده مکانی) بازیابی می‌کند.در شهر سئول، هزینه احداث خطوط مترو از محل بازتملک ارزش زمین اطراف ایستگاه‌ها تامین می‌شود. در سائوپائولو، «فروش حق‌توسعه» فقط در صورتی مجاز است که درآمد آن صرف بازسازی محلات کم‌برخوردار شود. در لندن، قانون «عوارض زیرساخت اجتماعی» بخشی از افزایش ارزش زمین ناشی از پروژه‌های عمومی را به بودجه شهر بازمی‌گرداند. نتیجه مشترک همه این کشورها، شکل‌گیری نظام مالی شهری مبتنی بر «ارزش» است نه «هزینه.»
در حال‌حاضر، نظام عوارض شهر تهران مجموعه‌ای از بیش از 10عنوان است که در سامانه شهرسازی شهرداری ثبت‌شده و از مودیان دریافت می‌شود. این عناوین شامل موارد زیر است: عوارض آموزش و پرورش، ایمنی، توسعه حمل‌ونقل ریلی، بهای خدمات مدیریت پسماندهای ساختمانی و عمرانی، عوارض زیربنای مسکونی، عوارض زیربنای غیرمسکونی، افزایش ارزش قانونی عرصه ناشی از طرح‌های توسعه و عمران شهری، عوارض تمدید پروانه ساختمان شروع‌نشده، ارزش‌افزوده ناشی از تعیین کاربری عرصه در اجرای طرح‌های شهری، ارزش‌افزوده ناشی از تغییر کاربری عرصه در اجرای طرح‌های توسعه شهری (تامین سرانه‌های خدمات عمومی و شهری)، ارزش‌افزوده ناشی از تغییر کاربری عرصه در اجرای طرح‌های توسعه شهری (تغییر پهنه فعالیت به مسکونی)، بهای خدمات بهره‌برداری پارکینگ از معابر شهری، و عوارض تمدید مهلت اتمام عملیات ساختمانی. بررسی فنی این فهرست نشان می‌دهد که نظام عوارض تهران از نظر منطق محاسبه به سه گروه عمده تقسیم می‌شود:
عوارض هزینه‌ای: این دسته بر مبنای جبران هزینه ارائه خدمات عمومی تعریف شده‌اند؛ مانند عوارض آموزش‌وپرورش، ایمنی یا مدیریت پسماندهای ساختمانی!
منطق محاسبه در آنها مبتنی بر «هزینه واقعی خدمت» است (البته چندان مطمئن نیستم در تهران دقیقا بر این پایه و اساس استخراج شده باشد!)؛ نه ارزش مکانی یا اقتصادی زمین. این نوع عوارض اگرچه برای تامین هزینه‌های جاری شهرداری ضروری‌اند، اما از دیدگاه سیاست زمین، فاقد پیوند با ارزش‌افزوده فضایی(LVC) هستند و صرفا درآمد بازتولیدکننده محسوب می‌شوند.
عوارض حجمی: مانند عوارض زیربنای مسکونی و غیرمسکونی که بر اساس متراژ و نوع استفاده تعیین می‌شوند. منطق این عوارض ساده است: هر مترمربع ساخت‌وساز، مبلغ ثابتی پرداخت می‌کند، بدون آنکه مکان ملک، سطح دسترسی، یا اثرات توسعه عمومی در آن لحاظ شود. به همین‌دلیل، این گروه فاقد حساسیت مکانی و قیمتی هستند و منجر به نابرابری پنهان بین مناطق مرکزی و حاشیه‌ای شهر می‌شوند.
عوارض ارزش‌محور: این گروه محدود، اما از منظر اقتصاد شهری مهم‌ترین بخش نظام عوارض است. عناوینی چون:
1- افزایش ارزش قانونی عرصه ناشی از طرح‌های توسعه و عمران شهری
2- ارزش‌افزوده ناشی از تعیین کاربری عرصه
3- ارزش‌افزوده ناشی از تغییر کاربری عرصه در اجرای طرح‌های توسعه شهری
از نظر فلسفه وجودی، به منطق سیاست زمین مبتنی بر ارزش نزدیک‌اند و در ظاهر نوعی «بازتملک بخشی از ارزش‌های برون‌زاد» را هدف دارند. اما در عمل، این عوارض نه بر پایه اندازه‌گیری واقعی تغییر ارزش زمین (ΔV)، بلکه بر اساس جداول کارشناسی ثابت و ضرایب عمومی محاسبه می‌شوند. به بیان دیگر، سهم پروژه‌های عمومی، زیرساخت‌ها یا تغییرات سیاستی در افزایش قیمت زمین، به‌صورت تجربی سنجیده نمی‌شود؛ بلکه به‌طور تقریبی و غیرپویا برآورد می‌شود. این مساله باعث شده‌است که نظام موجود، به‌رغم ظاهر ارزش‌محور، از منطق واقعی «بازتملک ارزش زمین» فاصله زیادی داشته باشد.در نتیجه می‌توان گفت ساختار فعلی عوارض شهر تهران از سه جهت با الگوی نوین سیاست زمین (LVC و ΔV) فاصله دارد:
1- تمرکز بیش‌ازحد بر هزینه و حجم ساخت، نه بر تغییر ارزش مکانی!
2- نبود سازوکار اندازه‌گیری داده‌محور برای ΔV
3- پراکندگی نهادی و محاسبات غیردقیق که امکان پیوند دادن ارزش‌افزوده زمین به پروژه‌های عمومی را از بین می‌برد.
مسیر اصلاح در تهران
بر اساس داده‌های موجود و تجربه در مرزهای سیاست، اصلاح سیاست زمین در تهران می‌تواند در چهار محور اصلی دنبال شود:
الف: سنجش افزایش ارزش زمین؛ ΔV (تغییر ارزش زمین): هر پروژه شهری باید پیش و پس از اجرا، اثر خود را بر قیمت زمین پیرامونی برآورد و منتشر کند.ΔV (دلتا وی) یعنی «تغییر ارزش زمین»؛ شاخصی که پایه اصلاح نظام عوارض خواهد بود.
ب: تبدیل نظام عوارض از هزینه‌ای به ارزشی: فرمول فعلی محاسبه عوارض، باید از مبنای «مساحت و نوع کاربری» به مبنای «افزایش ارزش زمین» تغییر یابد. در این‌صورت، مناطق برخوردارتر سهم بیشتری از ارزش عمومی را بازمی‌گردانند و عدالت فضایی در شهر تهران تقویت می‌شود.
ج: ایجاد رصدخانه زمین شهری تهران: بدون «داده باز زمین» هیچ سیاست موثری قابل‌اجرا نیست. رصدخانه زمین باید اطلاعات قیمت، مالکیت، مجوز، تغییر کاربری و... را به‌صورت شفاف و عمومی منتشر کند تا مبنای تصمیم‌گیری اقتصادی باشد.
د: تشکیل «کمیسیون حکمرانی زمین شهری»: یک نهاد تخصصی میان‌بخشی متشکل از شهرداری، وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت کشور، مراکز مطالعاتی این حوزه، کمیسیون عمران مجلس، دانشگاه‌ها و... است که وظیفه‌اش تدوین قواعد شفافیت، ارزش‌گیری و شاخص‌های عدالت مکانی است. در ادبیات جدید اقتصاد بخش عمومی، زمین صرفا دارایی نیست، بلکه کانال انتقال نابرابری بین نسل‌ها است. تمرکز مالکیت زمین، همراه با رشد مستمر قیمت‌ها، موجب می‌شود ثروت شهری بدون خلق ارزش واقعی بازتولید شود، بنابراین اصلاح سیاست زمین، نه‌تنها یک اقدام مالی، بلکه اقدامی نهادی برای مهار نابرابری و افزایش کارآیی اقتصادی است. تهران امروز در نقطه‌ای ایستاده است که باید از «سیاست زمین به‌عنوان منبع درآمد» عبور کند و وارد مرحله «زمین به‌عنوان ابزار سیاست عمومی» شود. این تغییر پارادایم، نیازمند شفافیت داده، اصلاح ساختار عوارض و طراحی ابزارهای نو مانند «صندوق ارزش مکانی» است. در نهایت، زمین اگر به زبان سیاست ترجمه شود، می‌تواند نه نشانه نابرابری، بلکه شاخص عدالت و کارآیی در اقتصاد شهری تهران باشد.
* دکترای اقتصاد، گرایش بخش عمومی