بازار آریا - دنیای اقتصاد : مرکز پژوهش‌های مجلس به تازگی در گزارشی با عنوان «بررسی رابطه اداره و سیاست در ایران: واکاوی مفاهیم، تاریخچه و شواهد» به تحلیل نسبت میان دو حوزه «اداره» (بوروکراسی یا بدنه حرفه‌ای) و «سیاست» (بدنه سیاسی) در نظام حکمرانی ایران پرداخته است. تعامل سازنده میان این دو حوزه از ارکان حکمرانی مطلوب است، اما در ایران تاریخی طولانی از تنش، تداخل و سلطه متقابل میان آنها وجود دارد که به شکل‌های مختلفی از «سیاست‌زدگی دیوان‌سالاری» و «اداره‌زدگی سیاست» بروز یافته است. این تداخل‌ها پیش از انقلاب اسلامی در قالب مواجهه تکنوکرات‌هایی همچون ابوالحسن ابتهاج و علینقی عالیخانی با شاه و تصمیمات اتخاذشده توسط او ظاهر می‌شد و در سال‌های بعد از انقلاب، در قالب قوانینی همچون ماده54 قانون مدیریت خدمات کشوری، بروز کرده است که اجازه می‌دهد تا 15درصد از پست‌های مدیریتی از خارج از مسیر اداری و با انتخاب‌هایی سیاسی از افراد خارج از دستگاه اداری منتصب شوند.
رابطه سیاست و اداره یکی از بنیادی‌ترین مباحث در نظریه حکمرانی و اداره عمومی است. دولت‌ها برای تحقق آرمان‌های ملت‌ها و اجرای سیاست‌های عمومی ناگزیر از برخورداری از بدنه اداری کارآمد و حرفه‌ای‌اند. در نظریه کلاسیک اداره عمومی، از زمان ویلسون و ماکس وبر، بر جدایی میان سیاست و اداره تاکید شده است؛ سیاست به مثابه تعیین‌کننده جهت و هدف و اداره به‌عنوان مجریِ بی‌طرف و فنی. وبر با ترسیم الگوی «بوروکراسی ایده‌آل» بر ویژگی‌هایی چون تخصص، سلسله‌مراتب، قانون‌مندی، بی‌طرفی و عقلانیت تاکید می‌کند و معتقد است این سازوکار از فساد، خودکامگی و هرج‌ومرج جلوگیری می‌کند. اما همین بوروکراسی اگر از کنترل سیاسی خارج شود، می‌تواند به ابزار سلطه غیرپاسخ‌گو بدل شود. در مقابل، سلطه بیش از حد سیاست بر اداره نیز موجب فرسایش کارآمدی و از میان رفتن بی‌طرفی کارشناسی می‌شود. از این‌رو، مساله اصلی، یافتن نسبت متوازن میان «کنترل سیاسی» و «استقلال حرفه‌ای» است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در تاریخ معاصر ایران، این توازن تاریخی برقرار نبوده است. در برهه‌هایی سیاست‌زدگی و در مقاطعی اداره‌زدگی، بر روابط میان دو حوزه حاکم بوده است.
در ایران به‌ندرت پژوهش‌های جامع درباره تاریخ و ماهیت این رابطه صورت گرفته و منابع تاریخی اندک موجود نیز کمتر مورد استفاده علمی قرار گرفته‌اند. یافته‌های مطالعات قبلی حاکی از آنند که در جمهوری اسلامی، مداخلات سیاسی در نظام اداری باعث از میان رفتن اصل بی‌طرفی و کاهش تخصص‌گرایی شده و ساختارهای نهادی و اجتماعی زمینه‌ساز این وضعیت بوده‌اند. همچنین سیاست‌زدگی در ایران نه‌فقط در سطح فردی بلکه در سطح ساختارها و فرهنگ سازمانی نهادینه شده است.
چرا بوروکراسی نباید سیاست‌زده شود؟
از منظر حقوقی، در قانون اساسی جمهوری اسلامی و سیاست‌های کلی نظام اصول و بندهایی برای کنترل سیاست‌زدگی و اداره‌زدگی پیش‌بینی شده است. از جمله اصل 3 (بندهای 9 و 10) درباره رفع تبعیض و ایجاد نظام اداری صحیح، اصل 85 و 138 درباره حدود اختیارات دولت و مجلس و سیاست‌های کلی نظام اداری و قانون‌گذاری درباره شایسته‌سالاری، عدالت در جذب منابع انسانی، تفکیک وظایف و تعیین حدود اختیارات قوا. همچنین قانون مدیریت خدمات کشوری با تفکیک میان مدیران سیاسی و حرفه‌ای (مواد 54 و 71) کوشیده است نوعی ممیزی نهادی برای جلوگیری از تداخل نقش‌ها ایجاد کند.
بااین‌حال، در عمل این سازوکارها کارآمد نبوده‌اند و به اذعان گزارش، «رابطه اداره و سیاست در ایران همچنان دچار ایرادهای ساختاری است.» از دهه1930 به بعد، با گسترش دولت رفاه و پیچیده‌تر شدن اداره عمومی، نظریه جدایی کامل سیاست و اداره جای خود را به دیدگاه پیوستگی این دو داد؛ زیرا تصمیمات اجرایی خود ماهیتی سیاسی دارند و بوروکرات‌ها در فرآیند سیاستگذاری نقش‌آفرین هستند. از این منظر، حکمرانی مطلوب مستلزم همزیستی و تعامل مستمر میان حوزه سیاسی و حرفه‌ای است؛ نه سلطه مطلق یکی بر دیگری. دو پدیده سیاست‌زدگی و اداره‌زدگی در مباحث نظری مربوط به بوروکراسی از اهمیت زیادی برخوردار هستند.
سیاست‌زدگی زمانی رخ می‌دهد که سیاستمداران از طریق انتصابات، دستورها یا فشارهای بیرونی، بوروکراسی را به ابزاری برای مقاصد حزبی یا شخصی خود بدل کنند و معیارهای سیاسی جایگزین شایستگی شود. در مقابل، اداره‌زدگی سیاست هنگامی است که دیوان‌سالاران با استفاده از قدرت فنی و تخصصی خود در تصمیمات سیاسی نفوذ کنند و به‌جای اجرای سیاست‌های مصوب، آنها را مطابق ترجیحات سازمانی خود دگرگون کنند. هر دو پدیده موجب تضعیف دموکراسی، کاهش کارآمدی و بی‌اعتمادی عمومی می‌شود.
نگاهی به سیاست‌زدگی در دوره پهلوی
در دوره پهلوی دوم، دولت در آغاز به سمت نوعی «اقتدارگرایی بوروکراتیک» رفت؛ یعنی حاکمیت دیوان‌سالاران فنی در خدمت توسعه متمرکز. اما به‌تدریج این الگو جای خود را به «سلطه سیاسی بر اداره» داد. شاه با تمرکز قدرت در دربار و دخالت در امور اجرایی، استقلال اداری را از میان برد. سازمان برنامه که در دهه1330 زیر مدیریت ابوالحسن ابتهاج دارای استقلال حرفه‌ای بود، پس از اختلاف با نخست‌وزیر و شخص شاه عملا زیر سلطه دولت رفت.
خاطرات مقامات وقت ـ از ابتهاج، علینقی عالیخانی و عبدالمجید مجیدی تا شریف‌امامی و جهانگیر تفضلی ـ نشان می‌دهد که نظام اداری به‌شدت سیاسی شده بود؛ این خاطرات تاکید دارند انتصابات تابع اراده شاه و خاندان سلطنتی، پارتی‌بازی و خویشاوندسالاری رایج و تصمیمات کلان بدون مبنای کارشناسی اتخاذ می‌شد.با پیروزی انقلاب اسلامی، انتظار می‌رفت که نظام اداری جدید بر مبنای عدالت، شایسته‌سالاری و مردمی‌بودن بازسازی شود. پس از پایان جنگ و آغاز برنامه‌های توسعه، تلاش برای بازسازی بوروکراسی حرفه‌ای شدت گرفت، اما همزمان سیاست‌زدگی شکل‌های تازه‌ای یافت.
از جمله پدیده «سیاست‌زدگی رسمی» که به موجب ماده54 قانون مدیریت خدمات کشوری، اجازه می‌دهد تا 15درصد از پست‌های مدیریتی از خارج از مسیر اداری و به انتخاب سیاسی پر شود. نبود داده شفاف درباره تعداد و ترکیب این پست‌ها و تغییرات گسترده مدیران پس از هر انتخابات، نشان‌دهنده تداوم نفوذ سیاسی در بدنه اجرایی است. در عمل، تغییرات ساختاری متعدد، ادغام و انحلال سازمان‌ها و ایجاد نهادهای موازی اغلب نه بر مبنای ضرورت کارشناسی بلکه با انگیزه‌های سیاسی انجام شده است. نمونه‌های بارز آن، انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در سال1386 و تشکیل معاونت‌های جدید در ریاست‌جمهوری یا انتصاب مشاوران منطقه‌ای رئیس‌جمهور در سال1389 است.
گرچه در ظاهر هدف، افزایش هماهنگی و کارآیی اعلام می‌شد، اما مستندات نشان می‌دهد انگیزه‌های سیاسی و کنترل بر بدنه کارشناسی محرک اصلی بوده است. از سوی دیگر، اجرای شتاب‌زده سیاست‌های تعدیل ساختاری در دهه1370، بدون ملاحظه بستر فرهنگی و نهادی، نوعی سیاست‌زدگی اقتصادی ایجاد کرد که به خصوصی‌سازی‌های رانتی، رشد بانک‌ها و موسسات شبه‌دولتی و تضعیف خدمات عمومی انجامید. این وضعیت به‌ویژه در سال‌های بعد با طرح‌های استخدامی انتخاباتی، انتصاب افراد فاقد صلاحیت و استخدام‌های گسترده پیش از انتخابات تشدید شد.یکی دیگر از مصادیق تداخل سیاست و اداره در جمهوری اسلامی، نقش نمایندگان مجلس در امور اجرایی است.
اگرچه بر اساس اصل84 قانون اساسی نمایندگان در برابر کل ملت مسوولند، ضعف نهادهای محلی باعث شده است که آنان در عمل به پیگیری مسائل منطقه‌ای و حتی انتصاب مدیران محلی بپردازند. پژوهش‌ها نشان داده‌اند که در آستانه انتخابات، تصویب پروژه‌های عمرانی در حوزه‌های انتخابیه افزایش می‌یابد و پس از انتخابات کاهش پیدا می‌کند. این رفتارها ضمن تضعیف استقلال اداری، سیاستگذاری ملی را به رقابت‌های محلی و مقطعی تقلیل داده است. همچنین، چرخه سیاسی دولت‌ها نیز بر اداره تاثیرگذار است؛ در ماه‌های منتهی به انتخابات ریاست‌جمهوری، اقدامات نمایشی و افتتاح پروژه‌های ناتمام شدت می‌گیرد تا تصویری از کارآمدی ارائه شود.
توصیه‌های سیاستی
رابطه سیاست و اداره در ایران همواره بر مدار بی‌اعتمادی و رقابت بوده است، نه همکاری و تکمیل. سیاستمداران از بوروکراسی به‌عنوان ابزار قدرت استفاده کرده‌اند و دیوان‌سالاران نیز گاه با اتکا به تخصص، تصمیمات سیاسی را دور زده‌اند. در نتیجه، ساختار اداری کشور کمتر به الگوی ایده‌آل وبر شباهت دارد؛ عقلانیت، بی‌طرفی و پاسخ‌گویی در آن تضعیف شده و رابطه سیاست و اداره به جای تعامل، به تقابل میل کرده است. تمرکزگرایی در تصمیم‌گیری، ضعف نهادهای محلی، نبود سازوکارهای نظارتی موثر و استثناهای گسترده از قوانین مادر، از مهم‌ترین علل تداوم این وضعیت هستند.
در بخش پایانی گزارش، مجموعه‌ای از راهکارهای سیاستی و تقنینی برای اصلاح و بهبود رابطه میان اداره و سیاست ارائه شده است. نخستین راهکار بر تبیین و شفاف‌سازی حدود و روابط اداره و سیاست تاکید دارد تا از طریق تدوین قوانین و آیین‌نامه‌های روشن و مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، مرزهای مسوولیت هر یک از دو حوزه مشخص شود و از تداخل نقش‌ها جلوگیری شود. راهکار دوم، تمرکززدایی و تقویت نهادهای محلی را به‌عنوان ضرورتی اساسی برای کاهش فشار سیاسی بر مرکز و افزایش پاسخ‌گویی در سطح محلی مطرح می‌کند؛ اقدامی که می‌تواند زمینه مشارکت مردمی و استقلال اداری را تقویت کند.
سومین راهکار، بر استقرار نظام واقعی شایسته‌سالاری در فرآیند جذب، ارتقا و انتصاب مدیران تاکید دارد تا معیارهای تخصص، تعهد و تجربه جایگزین روابط سیاسی و سلیقه‌ای شود و از نفوذ غیرحرفه‌ای در تصمیمات اداری جلوگیری شود. در ادامه، پیشنهاد چهارم بر ایجاد سازوکارهای نظارتی دقیق و نظام گزارش‌دهی دوره‌ای متمرکز است تا وضعیت بی‌طرفی اداری، رعایت اصول حرفه‌ای و میزان تخلفات ناشی از سیاست‌زدگی به‌طور مستمر ارزیابی و اصلاح شود. پنجمین راهکار، کاهش استثنائات قانونی برای دستگاه‌ها و الزام همه نهادهای اجرایی به رعایت قوانین مادر به‌ویژه قانون مدیریت خدمات کشوری است؛ امری که می‌تواند به انسجام حقوقی و ثبات ساختاری نظام اداری بینجامد.
ششمین محور، بر بازنگری در آموزش و فرهنگ سازمانی تاکید می‌کند تا از طریق آموزش اصول اخلاق حرفه‌ای، ارتقای آگاهی دموکراتیک و تقویت وجدان اداری، زمینه درونی‌سازی ارزش‌های بی‌طرفی و خدمت عمومی فراهم شود. در نهایت، آخرین راهکار بر بازطراحی رابطه قوای سه‌گانه تاکید دارد تا با تفکیک دقیق‌تر وظایف سیاستگذاری، اجرا و نظارت، از تداخل مسوولیت‌ها و اعمال نفوذهای غیرمنطقی جلوگیری شود. اجرای این مجموعه راهبردها می‌تواند به برقراری تعادل میان حوزه‌های سیاسی و اداری، افزایش کارآمدی دولت، ارتقای پاسخ‌گویی عمومی و تحقق الگوی مطلوب حکمرانی در جمهوری اسلامی ایران بینجامد.در دوران پیش از انقلاب، سیاست‌زدگی از بالا و از سوی سلطنت بر بوروکراسی تحمیل شد و استقلال اداری از میان رفت.
پس از انقلاب، گرچه اهداف عدالت‌خواهانه و مردمی‌شدن دولت در دستور کار قرار گرفت، اما ضعف نهادی، تمرکز قدرت، تغییرات مستمر ساختارها و استفاده ابزاری از بوروکراسی برای مقاصد سیاسی، مانع تحقق بوروکراسی حرفه‌ای شده است. نتیجه این چرخه، کاهش کارآیی، فساد اداری، تضعیف سرمایه اجتماعی و ناکارآمدی سیاست‌های عمومی است. حکمرانی مطلوب در گرو بازتعریف این رابطه بر پایه عقلانیت، تخصص و شفافیت است تا اداره و سیاست نه در تقابل، بلکه در خدمت یکدیگر و در جهت منافع عمومی عمل کنند.