بزرگنمايي:

بازار آریا - احمد داودی عضو معرفی‌شده سازمان برنامه و بودجه و نایب‌رئیس دوره دوم شورای رقابت قبل از بررسی نقش و عملکرد شورای رقابت:

در ابتدا نگاهی به سابقه شکل‌‌‌گیری شورای رقابت خواهم داشت. براساس ابلاغ سیاست‌‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و سپس در جریان تصویب قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1387، لایحه دیگری نیز برای شفافیت ساختارها و تسهیل رقابت در فضای کسب‌وکار تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده بود که در مجلس، به‌عنوان فصل نهم قانون مزبور به تصویب رسید. به موجب ماده 53 از فصل نهم این قانون، شورای رقابت به‌منظور تقویت و گسترش فضای رقابت‌آمیز و مقابله با رفتارهای انحصارگرانه در فضای اقتصاد و تجارت کشور شکل گرفت. دوره اول شورا از سال 1389 تا 1394 و دوره دوم از سال 1394 تا مهرماه 1400 فعالیت کرده است.
نهادهای ضدانحصار در دنیا با توجه به واقعیتی گریزناپذیر در اقتصاد توجیه می‌شوند که عبارت است از موارد شکست بازار که مهم‌ترین آنها، نخست انحصارات طبیعی و بعد، موقعیت مسلط بازاری است. حدود وظایف و اختیارات این شورا در فصل هفتم قانون پیش‌گفته تشریح شده است. اساسا نهادهای ضدانحصار در جهان از حیث اختیارات دو گونه‌اند: در یک دسته از این نهادها تنها به تنظیم‌گری پرداخته می‌شود و در دسته‌ای دیگر، اختیارات اجرایی و قضایی نیز برای برخورد با تخلفات ضدرقابتی متمرکز می‌شود که شورای رقابت در ایران از دسته دوم است و با حضور دو عضو قاضی دیوانعالی کشور وظیفه اخیر را هم برعهده دارد. علاوه بر آن، اختیارات این شورا از حیث نوع فعالیت به دو دسته تقسیم می‌شود:
الف) اقدامات پیشینی: این دسته، فعالیت‌هایی از قبیل تنظیم‌گری و صدور دستورالعمل‌های لازم برای گسترش و تقویت شرایط رقابتی و پیشگیری از شکل‌گیری رفتارهای انحصاری و ضدرقابتی در فضای کسب‌وکار را در بر می‌گیرد.
ب) اقدامات پسینی: در این نوع فعالیت‌ها تنها می‌‌‌توان نسبت به تشخیص و برخورد با رفتارهای ضدرقابتی اشخاص حقیقی و حقوقی که رخ داده است، از منظر اقتصادی و حقوقی اقدام کرد.
با نگاهی به عملکرد شورای رقابت، چند مورد از مهم‌ترین موارد قابل ذکر در نوع اول از اقدامات پیشینی انجام‌شده، عبارتند از:
- تصویب و ابلاغ دستورالعمل ضوابط و محدودیت‌های ادغام و تملک شرکت‌ها به موجب مواد 47 و 48 قانون. توضیح آنکه در شرایط فقدان قانونمندی در کشور برای تملیک و ادغام در کشور، قانون‌گذار شورا را مکلف به تدوین و ابلاغ دستورالعمل کرده است، به‌نحوی که موجب افزایش تمرکز و ایجاد شرکت‌های انحصاری نشود و شورا این دستورالعمل را در سال 1397 ابلاغ کرده است. لازم به ذکر است که علاوه بر ابلاغ دستورالعمل، در این دوره 24مورد در خصوص ادغام و تملک شرکت‌ها به شورا منعکس شده و مورد اتخاذ تصمیم قرار گرفته است؛
- تنظیم دستورالعمل برای نحوه تعیین تعرفه تلفن ثابت و دسترسی به زیرساخت‌‌‌های تلفن ثابت برای شرکت‌های خصوصی عرضه‌کننده اینترنت؛
- تنظیم ضوابط فعالیت پلتفرم‌ها در همکاری با شورای عالی فضای مجازی؛
- ابلاغ دستورالعمل بازار محصولات انحصاری پتروشیمی؛
- ابلاغ دستورالعمل بازار محصولات فولادی انحصاری؛
- ابلاغ دستورالعمل بازار فرآورده‌های ویژه نفتی انحصاری؛
- تدوین دستورالعمل نحوه تعیین تعرفه لکوموتیو متعلق به شرکت‌های مالک از سوی شرکت راه‌آهن؛
- مهم‌ترین اقدام در این گروه از اقدامات، پیشنهاد ایجاد نهادهای تنظیم‌گر براساس ماده 59 قانون اصل 44 است. به دلیل تخصصی بودن و نسبتا دائمی بودن امر تنظیم‌‌‌گری و نظارتی در انحصارات طبیعی و زیرساختی، شورای رقابت در این دوره پنج‌صنعت شامل فعالیت‌‌‌های انحصاری در برق؛ حمل‌ونقل (راه‌آهن، هوایی و دریایی)؛ نفت، گاز و پتروشیمی؛ ارتباطات و صنعت بازیافت را به دولت ارائه و اساسنامه‌های مرتبط را هم تنظیم و پیشنهاد کرده که تاکنون به دلیل مخالفت دستگاه‌های دولتی و موقعیت انحصاری شرکت‌های متعلق به دولت با مخالفت و عدم‌تصویب مواجه شده است.
در زمینه اقدامات پسینی نیز این دسته از فعالیت‌های شورای رقابت، عمدتا براساس اعلام شکایت فعالان اقتصادی و به‌ندرت با گزارش مرکز ملی رقابت مبنی بر ارتکاب رویه ضدرقابتی توسط یک فعال اقتصادی در بازار در دستور کار قرار می‌گیرد. در مورد گستره این‌گونه رفتارها نیز باید توجه کرد که بروز چنین رفتارهایی از هر فعال اقتصادی امکان‌پذیر است؛ به‌ویژه از سوی شرکت‌هایی که از سهم بازاری بالا و موقعیت مسلط اقتصادی برخوردارند. به‌علاوه به دلیل دخالت‌‌‌های دولت مانند اعطای امتیازات و مصوبات دولتی (ازجمله عوارض گمرکی یا منع واردات)، همواره احتمال وقوع موقعیت انحصاری برای شرکت‌ها وجود دارد.
جنبه مهم و قابل ذکر دیگر از جانب واگذاری صنایع بزرگ دولتی به نهادهای عمومی غیردولتی، مانند صنایع فولاد، آلومینیوم، مس و خودروسازی و ارتباطی مطرح می‌شود. این صنایع همواره باید از سوی نهادهایی مانند شورای رقابت مراقبت شوند. در مورد این دسته از صنایع، شورا با موارد متعددی از رفتارهای ضدرقابتی مواجه بوده و هست که بنا به تکلیف و اختیارات قانونی خود پس از بررسی‌های لازم و کافی دوگونه برخورد صورت می‌دهد:
- در صورت اثبات و احراز رویه ضدرقابتی نسبت به صدور حکم و رأی (موسوم به تصمیم) قضایی علیه مرتکب اقدام می‌کند و وی را به توقف رویه تا پرداخت جریمه یا تصمیمات حادتری براساس اختیارات موضوع ماده 63 قانون محکوم می‌کند.
- در مواردی هم که شورا به این نتیجه برسد که رویه ضدرقابتی از یک اقدام موردی خارج بوده و ناشی از ضعف ساختاری بازار بوده است، نسبت به صدور دستورالعمل‌‌‌هایی برای تنظیم این بازارها اقدام می‌کند. تعدد این‌ موارد هم قابل‌توجه است که بعضا کاملا مفید و موثر و با موفقیت نسبی مواجه بوده است. نمونه موفق آن در بازارهای پتروشیمی، فولاد، و تا حدودی خودرو بوده است. اما این دسته از رفتارهای ضدرقابتی متاسفانه، به‌ویژه به دلیل تصمیمات و مصوبات دستگاه‌های دولتی حامی شرکت‌های نیمه‌دولتی- نیمه‌خصوصی تحت پوشش، همواره در معرض خدشه و تداوم و تقویت انحصارات هستند. به‌‌‌طور کلی در این دوره حدود 160مورد رفتار ضدرقابتی به شورا منعکس شده و مورد بررسی قرار گرفته است. توضیح بیشتر در خصوص برخی از مواردی که در دستور کار شورا رقابت قرار می‌گیرد، ضروری است: به موجب ماده 52 قانون مزبور، اعطای هرگونه امتیاز و کمک یا تخفیف که موجب انحصار در بازار شود، ممنوع است، اما متاسفانه به نظر می‌رسد هیچ‌‌‌‌یک از دستگاه‌ها و مراجع تصمیم‌گیری دولتی از این ممنوعیت خبر ندارند یا آگاهانه و ناآگاهانه آن را زیر پا می‌‌‌گذارند و به طور معمول یا روزمره این‌گونه موقعیت‌ها در فضای کسب‌وکار بروز و ظهور پیدا می‌کند؛ مانند اعطای مجوزهای خاص و ویژه، تخفیف‌‌‌ها و سهمیه‌‌‌ها.
آنگاه نهادی مانند شورای رقابت با تمام محدودیت‌های خود باید از آنها آگاه شده و آنها را خنثی، لغو یا متوقف کند؛ کاری که تقریبا غیرممکن است و این‌گونه رانت‌‌‌ها اساسا فضای کسب‌وکار را مخدوش و غیرشفاف می‌کند. تعداد موارد مطرح‌شده در شورا 16فقره از این‌گونه موارد بوده است.
علاوه بر همه موارد بالا که عملکرد نرمال این شوراست، وظیفه دیگری نیز به موجب ماده 7 قانون اصل 44 تعریف شده است. این ماده قانونی به‌منظور سهولت شروع کسب‌وکار، هیات مقررات‌زدایی را برای کاهش مراحل زائد و تسهیل امور، مسوول کرده است. در عین حال، ورود شکایات اشخاص متقاضی مجوز از نهادهای مرتبط صادرکننده، به شورای رقابت را پیش‌بینی کرده است. متاسفانه به دلیل گستردگی دامنه این مجوزها و مراجع صدور در بسیاری موارد مردم با فقدان مقررات یا کارشکنی و حب و بغض مسوولان مواجه می‌‌‌شوند که با پیش‌بینی قانون‌گذار، به شورای رقابت مراجعه و اقدام به شکایت می‌کنند. تعداد این قبیل شکایات زیاد است، به‌‌‌گونه‌ای که سالانه به صدها فقره بالغ می‌شود و رسیدگی به این شکایات که مربوط به اقصی‌نقاط کشور و بعضا کسب‌وکارهای کوچک مانند نانوایی، زرگری، تعمیراتی، احداث مراکز دارو و درمان، خدمات مختلف حقوقی و ثبتی و... هستند، از توان یک‌مرکز محدود و کوچک خارج است.
توضیحات یادشده در خصوص عملکرد و اقدامات شورا به معنای تایید کامل عملکرد آن نیست؛ به‌گونه‌ای که:
- قانون تکلیف کرده است که اکثریت اعضای شورا به‌طور تمام‌وقت به انجام وظیفه بپردازند، اما به دلیل محدودیت‌های اداری و استخدامی و بودجه‌‌‌ای، این امر به طور کامل تحقق نیافته است؛ در نتیجه با افرادی پاره‌وقت و کم‌فرصت، نمی‌توان فضای پر از انحصار و رانت اقتصاد کشور را به سامان رساند.
- انحصارات طبیعی براساس قانون و تجربیات جهانی و داخلی به نهادهای رگولاتوری تخصصی مستقل نیاز دارد. پنج مورد از پیشنهادهای شورا که توضیح داده شد، همگی به دلیل مخالفت دولت مسکوت مانده‌اند و طبعا یک شورای عمومی، توانایی رسیدگی به چنین اموری را نداشته و ندارد.
- از سال‌های دوره اول شورا تاکنون برای تجهیز مرکز ملی رقابت، تمام سعی و تلاش به کار گرفته شده است (به استناد سوابق موجود)؛ اما بودجه لازم و تشکیلات اداری مناسبی به این مرکز اختصاص نیافت و حتی در اقدامی عجیب، تشکیلات 149نفره آن به 70نفر کاهش یافت و آنچنان فشار بر این مرکز افزون شد که بسیاری از نیروهای زبده و جوان آن که با مرارت و تلاش از بهترین دانشگاه‌های کشور جذب شده بودند، نهایتا آنجا را ترک کردند.
- نزدیک به همه دستگاه‌های دولتی در مقابل شورای رقابت موضع منفی شدیدی داشته‌اند. از وزرایی که مقابله با شورای رقابت را برای خود وظیفه می‌‌‌دانستند تا وزرایی که براساس احکام شورا محکوم به پرداخت جریمه شدند تا مدیران پایین‌تر، هیچ‌یک حاضر به پذیرش جایگاه قانونی شورا نبوده و نیستند.
- مجموعه شرایط یادشده و سایر عوامل موثر باعث شده است تا شاخص رقابت‌پذیری و نیز شاخص بهره‌وری در اقتصاد ایران در سال‌های اخیر، به‌‌‌رغم صعود و نزول‌‌‌های جزئی، در وضعیت مناسبی قرار نداشته باشد. همچنین درجه تمرکز در صنایع بزرگ کشور افزایشی بوده است.
- به رغم همه موانع و مشکلات موجود، باید قبول و اقرار کرد که اعضای شورا هم در مقام عمل و مسوولیت، به لحاظ مدیریت و درک علمی، بدون ضعف و در عدم‌موفقیت آن بی‌تاثیر نبوده‌اند.
در پایان مناسب می‌‌‌دانم که در این زمینه بحث‌های بیشتر و عالمانه‌تری با مشارکت اساتید اقتصاد و حقوق رقابت صورت گیرد، با امید به آنکه همه ارکان نظام مدیریتی کشور در قوه مجریه و مقننه به موقعیت قانونی این نهاد تن در دهند و در کنار تاسیس نهادهای تنظیم‌گر مستقل، اجازه دهند که اعضای دوره جدید شورای رقابت در حیطه وظایف قانونی خود مواضع مستقل و علمی خود را به اجرا بگذارند و در پایان این دوره، فضای کسب‌وکار کشور چند گام به پیش نهد و ایران عزیز چند مرحله توسعه‌یافته‌‌‌تر باشد.