بازار آریا - احمد بناکار* سال سوم اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت در شرایطی فرا میرسد که بخش کشاورزی ایران نهتنها با چالشهای ساختاری دیرینه مانند محدودیت منابع آب، بهرهوری پایین و وابستگی به برخی نهادههای وارداتی مواجه است، بلکه با سطحی بیسابقه از نااطمینانی سیاسی و اقتصادی نیز روبهرو شده است. وقوع جنگ، نوسانات شدید اقتصادی و بازگشت فضای مذاکره میان ایران و ایالات متحده آمریکا همراه با احتمال تشدید تحریمها، پیشفرضهای اولیه برنامه را با ابهام مواجه کرده است. در چنین شرایطی، تحلیل چشمانداز سال آینده کشاورزی را نمیتوان بر مبنای اهداف برنامه انجام داد، بلکه باید آن را در چارچوب سناریوهای محتمل بررسی کرد.
از این منظر، میتوان آینده این بخش را در دو چارچوب متفاوت تحلیل کرد: نخست، در صورت تشدید متغیرهای سیاسی و محدودیت منابع و دوم، در صورتی که چارچوب برنامه و مفروضات ثبات نسبی مبنای عمل قرار گیرد.
دیدگاه اول: ریسکهای سیاسی تشدید شود
اگر از این زاویه نگاه کنیم، تحلیل سال آینده کشاورزی دیگر فنی و تولیدی نخواهد بود، بلکه ماهیتی ژئوپلیتیک و مالی پیدا میکند. در چارچوب قانون برنامه هفتم پیشرفت فرض بر این بوده که رشد بخش کشاورزی با افزایش سرمایهگذاری، بهبود بهرهوری و ثبات نسبی اقتصادی محقق شود. اما وقوع جنگ و بیثباتی چندماهه، و سپس ورود دوباره ایران و ایالات متحده آمریکا به فضای مذاکره همراه با احتمال تشدید تحریمها، متغیرهای بیرونی برنامه را بهشدت تغییر داده است.
اگر مذاکرات به نتیجه نرسد و سناریوی فشار حداکثری مجددا فعال شود (شامل محدودیت در نقلوانتقال مالی، تحریم اشخاص و شرکتها و محدودیتهای بخشی) چند پیامد مستقیم برای کشاورزی قابل پیشبینی است:
۱. فشار بر تامین منابع ارزی
بخش کشاورزی ایران هرچند تولیدمحور است، اما در نهادهها وابستگی وارداتی دارد؛ از خوراک دام (ذرت و کنجاله سویا) گرفته تا بخشی از بذرهای هیبرید، سموم تخصصی و ماشینآلات. محدودیت دسترسی به ارز یا افزایش هزینه نقلوانتقال پول، مستقیما هزینه تولید را افزایش میدهد و میتواند ثبات تولید را تحتتاثیر قرار دهد.
۲. کاهش سرمایهگذاری
تحقق اهداف برنامه هفتم مستلزم سرمایهگذاری گسترده در سامانههای نوین آبیاری، توسعه گلخانهها، نوسازی ماشینآلات و صنایع تبدیلی است. در شرایط نااطمینانی امنیتی و اقتصادی، سرمایهگذاری دولتی و خصوصی معمولا به سمت فعالیتهای کوتاهمدت و کمریسک سوق پیدا میکند. در چنین فضایی، کشاورزی ممکن است از فاز «گسترش» وارد فاز «حفظ وضع موجود» شود.
۳. ریسک اختلال در تجارت خارجی
حتی در صورت عدم افزایش تنشها، تشدید تحریمها میتواند صادرات محصولات باغی را دشوارتر کند، هزینه حملونقل و بیمه را افزایش دهد و دسترسی به بازارهای هدف را محدود سازد. این موضوع برای محصولاتی مانند پسته، خرما، سیب و مرکبات که وابسته به بازارهای صادراتی هستند اهمیت مضاعفی دارد. در این چارچوب، سال آینده برای کشاورزی بیش از آنکه سال «جهش توسعهای» باشد، سال «مدیریت ریسک و حفظ امنیت غذایی» خواهد بود. اولویت سیاستگذاری احتمالا بر تامین پایدار کالاهای اساسی و کنترل بازار داخلی متمرکز میشود و اهداف توسعهای برنامه، بهویژه در حوزه بهرهوری و زیرساخت به حاشیه میرود.
دیدگاه دوم: چارچوب برنامه مبنا باشد
در مقابل، اگر فرض کنیم ثبات نسبی اقتصادی برقرار باشد و تامین منابع مطابق پیشبینیها انجام شود، تحلیل سال سوم اجرای برنامه هفتم شکل متفاوتی خواهد داشت.
بر اساس قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور، بخش کشاورزی موظف است تا پایاندوره ضریب خودکفایی محصولات اساسی را به حدود ۹۰ درصد برساند. در سالهای ابتدایی اجرای برنامه، این شاخص در محدودهای پایینتر قرار دارد و برای رسیدن به هدف نهایی نیازمند شتابگیری است. در حوزه تولید گلخانهای نیز هدفگذاری افزایش تولید تا حدود ۱۰میلیون تن تا سال ۱۴۰۷ صورت گرفته، در حالی که تولید فعلی فاصله قابلتوجهی با این عدد دارد. این شکاف نشان میدهد بدون جهش در سرمایهگذاری و تسهیل تامین مالی، تحقق هدف دشوار خواهد بود.
برآوردها نشان میدهد تحقق کامل اهداف برنامه در بخش کشاورزی نیازمند حدود ۱۰۷۰ هزارمیلیارد تومان سرمایهگذاری است. در صورت محدودیت منابع، تنها بخشی از اهداف (در حدود ۵۰ تا ۶۰ درصد) قابلیت تحقق خواهد داشت. همچنین کاهش واردات نهادهها و افزایش سهم تولید داخلی، بدون ارتقای بهرهوری، بهبود فناوری و مدیریت منابع آب و خاک امکانپذیر نیست. طرحهایی مانند توسعه کشاورزی فراسرزمینی تا 2میلیون هکتار نیز در برنامه پیشبینی شدهاند، اما اجرای آنها مستلزم سرمایهگذاری و ترتیبات حقوقی پیچیده است.
در صورت ثبات اقتصادی و دسترسی به منابع مالی، میتوان انتظار داشت:
حرکت تدریجی به سمت افزایش خودکفایی ادامه یابد؛سهم تولید گلخانهای افزایش پیدا کند و فشار واردات برخی نهادهها کاهش یابد.
با این حال، فاصله با اهداف کمی برنامه همچنان قابلتوجه است و تحقق کامل آنها نیازمند تخصیص منابع پایدار، اصلاح ساختار بودجهای و افزایش بهرهوری خواهد بود.
جمعبندی نهایی
در برآورد، وزن متغیرهای سیاسی و محدودیت منابع در مقطع کنونی بهمراتب سنگینتر از ظرفیتهای برنامهای است. به همین دلیل، احتمال تحقق کامل اهداف کمی قانون برنامه هفتم پیشرفت در افق کوتاهمدت چندان بالا نیست، مگر آنکه تحول محسوسی در ثبات اقتصادی و دسترسی به منابع مالی رخ دهد. سناریوی محتملتر، ورود بخش کشاورزی به دورهای از «انقباض محتاطانه» است؛ دورهای که در آن تمرکز سیاستگذار ناگزیر بر تامین کالاهای اساسی، مدیریت ارز و جلوگیری از جهش قیمتها خواهد بود، نه توسعه زیرساختی و جهش بهرهوری. در چنین شرایطی، حتی اگر کاهش تولید گسترده رخ ندهد، کند شدن روند سرمایهگذاری و تعویق پروژههای توسعهای میتواند فاصله با اهداف برنامه را افزایش دهد.
به بیان روشنتر، سال آینده بیش از آنکه سال پیشرفت شتابان باشد، سال تعیین سطح تابآوری اقتصاد کشاورزی در برابر فشارهای بیرونی خواهد بود. اگر اصلاحات ساختاری، تامین مالی پایدار و ثبات سیاستی همزمان محقق نشود، برنامه هفتم در بخش کشاورزی با خطر تبدیل شدن از «نقشه راه توسعه» به «چارچوبی آرمانی با تحقق محدود» مواجه خواهد شد.
* پژوهشگر حوزه کشاورزی