بازار آریا - محمد شمس* در چند سال اخیر، سیاست‌های توسعه‌ای در ایالات متحده وارد فاز تازه‌ای شده‌اند؛ به گونه‌ای که تقویت ابتکارات منطقه‌ای، نقش پررنگ‌تری یافته است. این گرایش به‌ویژه با اختصاص بودجه‌های کلان و هدفمند به بخش‌هایی از کشور که با چالش‌های ساختاری، رکود اقتصادی یا تمرکز صنعتی روبه‌رو هستند، خود را نشان می‌دهد.
آنچه در دوره اخیر برجسته شده، رویکردی کل‌نگر به بازسازی مناطقی است که پیش‌تر کمتر مورد توجه قرار می‌گرفتند یا به دلیل تحولات صنعتی و فناورانه نیازمند حمایت و سرمایه‌گذاری تازه بودند.
تنوع و پیچیدگی ساختار سیاست‌های منطقه‌ای
در ایالات متحده، سیاست‌های منطقه‌ای(Place-Based Policy) 1 به مجموعه‌ای از ابتکارات و برنامه‌های دولت فدرال، ایالتی و محلی اطلاق می‌شود که با هدف تقویت و تحول اقتصادی مناطق خاص، اجرا می‌شوند. این سیاست‌ها نه‌تنها به جذب کسب‌وکارهای جدید می‌پردازند، بلکه دامنه گسترده‌تری دارند و ارتقای بهره‌وری و دستمزد، حمایت از صنایع نوظهور، توسعه و آموزش نیروی کار، نوسازی جوامع، و تقویت مشاغل کوچک و متوسط را نیز در بر می‌گیرند. الگوی اجرایی این سیاست‌ها به‌شکل زنجیره‌های تامین متعددی است که منابع از سطح قانون‌گذاری (دولت فدرال و ایالتی) به واسطه سازمان‌های محلی و شبه‌دولتی به نفع جوامع هدف تخصیص می‌یابد. این سیاست‌ها تنها به یک سطح حکمرانی یا رویکرد متمرکز خلاصه نمی‌شود.
ساختار اجرایی این سیاست‌ها متشکل از شبکه‌ای پیچیده و چندلایه است که نه‌تنها دولت‌های فدرال، ایالتی و محلی در آن نقش دارند بلکه سازمان‌های شبه‌دولتی، بخش خصوصی و نهادهای غیرانتفاعی نیز در فرآیند طراحی و اجرا دخیل هستند. این پیچیدگی نهادی موجب شده است که حتی بسیاری از پژوهشگران و کارشناسان اقتصادی، به جای بررسی فرآیندهای سازمانی و زنجیره‌های اجرایی، بیشتر بر ابزارها یا مداخلات مشخص از جمله مشوق مالیاتی یا مناطق ویژه تمرکز کنند.در واقع، ساختار سیاستگذاری منطقه‌ای به گونه‌ای است که سازمان‌های متنوع، منابع مالی را از سطوح بالاتر دریافت می‌کنند و سپس این منابع در مسیرهای گوناگون میان نهادهای واسطه تقسیم می‌شود و در نهایت به دریافت‌کنندگان محلی اختصاص می‌یابد. این مسیر به صورت یک زنجیره ثابت و یکتا عمل نمی‌کند، بلکه خطوط موازی و مستقلی با محوریت موضوعات مختلف سیاستی (مانند فناوری، اشتغال، یا بازآفرینی شهری) شکل گرفته است که هرکدام نقش منحصر‌به‌فردی در فرآیند توسعه ایفا می‌کنند.
مفهوم زنجیره تامین سیاست‌های منطقه‌ای و اجرایی‌سازی آن
توزیع منابع و پیاده‌سازی سیاست‌های منطقه‌ای در آمریکا، با الگویی شباهت‌دار به زنجیره تامین صنعتی مدیریت می‌شود. به بیان ساده‌تر، منابع مالی و امکانات از یک نقطه مرکزی یعنی دولت فدرال یا ایالتی آغاز شده و از طریق آژانس‌ها یا نهادهای واسطه‌ای به حلقه‌های بعدی یعنی سازمان‌ها و دریافت‌کنندگان محلی می‌رسد. در این ساختار، شبکه‌های موازی و موضوعی نه‌تنها موجب انعطاف‌پذیری بیشتر در تخصیص منابع می‌شوند، بلکه امکان تمرکز ویژه بر نیازهای حوزه‌های تخصصی را هم فراهم می‌سازند. برخلاف یک فرآیند خطی و ایستا، این شبکه از سطوح مختلف حکمرانی و انواع سازمان‌های مسوول تشکیل می‌شود تا بتواند فرآیند توسعه را به شکل چندلایه و پویا جلو ببرد.
اهداف و گستره سیاست‌های منطقه‌ای
سیاست‌های منطقه‌ای چندین هدف کلیدی را دنبال می‌کنند. ایجاد اشتغال، افزایش بهره‌وری و دستمزد، تقویت زیرساخت‌های نوین و پیشرو، ارتقای صنایع جدید و تحول ساختار اقتصادی از جمله این اهداف است. نکته مهم اینکه این سیاست‌ها صرفا محدود یا معطوف به جذب و جلب واحدهای صنعتی و کسب‌وکارها به یک منطقه نیستند، بلکه توسعه نیروی کار، نوسازی جامعه، حمایت از مشاغل کوچک و متوسط و رشد فناوری نیز بخشی یکپارچه و ضروری از این سیاست‌ها شمرده می‌شود.
در واقع، رویکردهای اخیر به سیاست‌های منطقه‌ای، ابعادی بسیار فراتر از ایجاد مشوق‌های اولیه یا انتقال موقت منابع مالی دارند و بیشتر به دنبال شکل‌دهی تحول پایدار اقتصادی و اجتماعی در مناطق هدف هستند. توسعه شایستگی‌های انسانی، نوسازی زیرساخت‌های محلی، و ایجاد زیست‌بوم‌های فناوری، مکمل یکدیگر در تحقق اهداف کلان این سیاست‌ها هستند.
حوزه‌ها و ابزارهای اصلی مداخله
سیاست‌های منطقه‌ای گستره متنوعی دارند که می‌توان آنها را در شش بخش اصلی دسته‌بندی کرد:
1. برنامه‌ریزی منطقه‌ای و طراحی راهبردی توسعه
2. جذب و تشویق کسب‌وکارها و سرمایه‌گذاری جدید
3. نوسازی زیرساخت‌ها و بازآفرینی اجتماعی ـ اقتصادی
4. آموزش و توسعه نیروی انسانی ماهر
5. حمایت از مشاغل کوچک و ارتقای کارآفرینی
6. ترویج فناوری و تقویت زیست‌بوم نوآوری
ناگفته نماند که سیاست‌های مکملی نیز وجود دارند، مانند سیاست‌های مسکن و حمل‌ونقل که نقش پشتیبان دارند و اگرچه غالبا جغرافیامحور نیستند اما می‌توانند اثرات قابل‌توجهی بر زیست‌بوم‌های اقتصادی و اجتماعی بگذارند.
مقیاس سرمایه‌گذاری
مروری بر آمار و داده‌های دو دهه اخیر نشان می‌دهد که مجموع هزینه‌های برنامه‌های منطقه‌ای به بیش از 100میلیارد دلار رسیده است. این حجم از سرمایه‌گذاری، نه‌تنها گستره مداخله سیاستگذاران را نشان می‌دهد بلکه بر پیوستگی و انسجام سیاست‌ها در طول زمان نیز دلالت دارد. چنین سطحی از حمایت مالی، امکان پیگیری همزمان ابتکارات گسترده در حوزه‌های مختلف و تمرکز بر مناطق متنوع با نیازها و ظرفیت‌های گوناگون را فراهم ساخته است.
ظرفیت نهادی و چالش‌های اجرایی
تجربه سیاست‌های منطقه ای نشان می‌دهد که موفقیت نهایی این برنامه‌ها به طور جدی وابسته به وجود نهادهای محلی توانمند و سازمان‌های واسطه‌ای پویاست. در غیاب چنین ساختارهایی، حتی سیاست‌های خوب طراحی شده و سرمایه‌گذاری‌های کلان نیز ممکن است به نتیجه مطلوب نرسند یا اثربخشی پایینی داشته باشند.
اصلی‌ترین عوامل موفقیت، قدرت جذب منابع، قابلیت طراحی و اجرای برنامه‌های بومی، توسعه همکاری میان ذی‌نفعان، و انسجام تصمیم‌گیری بین سطوح مختلف مدیریت و حکمرانی است. به همین دلیل است که ظرفیت‌سازی و حمایت از نهادهای محلی، همیشه به عنوان یکی از مهم‌ترین نیازهای سیاست‌های منطقه‌ای مطرح می‌شود.
سیاست‌های منطقه‌ای در ایالات متحده را می‌توان نمونه‌ای قدرتمند از پیوند میان برنامه‌ریزی منطقه‌ای، سیاست‌های صنعتی و تحولات فناورانه دانست. این سیاست‌ها ضمن برخورداری از ساختاری چندلایه و شبکه‌ای، توانسته‌اند پاسخگوی نیازهای متنوع اقتصادی، اجتماعی و فناورانه باشند. با وجود حجم بالای هزینه‌ها و پیچیدگی نهادی، تجربه عملی نشان داده است که تمرکز بر توانمندسازی نهادهای واسطه و محلی، و هماهنگی پیوسته بین زنجیره‌های اجرایی، برای تحول پایدار در مناطق هدف کاملا ضروری است. این تجربیات می‌تواند برای کشورهایی که در پی طراحی و اجرای سیاست‌های عادلانه و کارآمد منطقه‌ای هستند، آموزنده و الهام‌بخش باشد.در ایران نیز پیاده‌سازی سیاست‌های منطقه‌ای می‌تواند راهبردی موثر برای ارتقای توسعه منطقه‌ای و کاهش نابرابری‌های جغرافیایی باشد. این سیاست‌ها باید فراتر از صرف جذب سرمایه‌گذاری یا انتقال بنگاه‌ها، بر شناسایی مزیت‌های محلی، ارتقای صنایع دانش‌بنیان و توسعه مهارت‌های نیروی کار در مناطق هدف تمرکز کنند. برای موفقیت این رویکرد، ایجاد یک ساختار نهادی چندلایه نظیر آنچه در آمریکا تجربه شده، ضروری است؛ به‌گونه‌ای‌که منابع مالی و حمایتی از سوی دولت مرکزی و نهادهای ملی به سازمان‌های واسطه‌گر و توسعه‌محور در استان‌ها و شهرها تخصیص یافته و این سازمان‌ها بتوانند با توجه به نیازهای واقعی محلی، حمایت‌های خود را به شکل کارآمد به جامعه محلی و کسب‌وکارهای کوچک منتقل کنند. توجه جدی به نوسازی زیرساخت‌های منطقه‌ای، حمایت هدفمند از نوآوری و کارآفرینی، و تقویت همکاری بین نهادهای ملی و محلی از شروط اصلی موفقیت چنین سیاست‌هایی در ایران است.
* پژوهشگر حکمرانی
1- سیاستگذاری مبتنی بر مکان یا آمایش سرزمینی نیز گفته می‌شود.